La emergencia autocumplida de las políticas migratorias europeas

Las autoridades de la Unión Europea y sus Estados miembros, los medios de comunicación, las organizaciones internacionales e incluso la sociedad civil se refieren a la situación de sus fronteras exteriores como una “emergencia” o una “crisis”. No hay nada neutral en esta calificación que, por otro lado, apenas se cuestiona.

La muerte de al menos 8.000 personas en el Mediterráneo desde 2014 y la violación sistemática de los derechos humanos es justificada de manera implícita por la UE, los medios de comunicación y parte de la sociedad civil sobre la base de dos premisas. Según la primera de ellas, se nos dice que vivimos una situación excepcional que ha desbordado nuestra capacidad de acogida y que nos obliga a desplegar respuestas de emergencia en donde, lamentablemente, no siempre cabe el respeto de la ley. En segundo lugar, se elude la responsabilidad de las propias normas y políticas migratorias europeas en la generación de la “crisis”, aludiendo en última instancia a un fatalismo ajeno a la propia UE y a sus miembros.


Construyendo una emergencia

Llegadas “masivas”, “avalanchas” y “hacinamiento”. Imágenes de caos y amenaza. La construcción de una emergencia en el imaginario colectivo. El protagonismo recae casi de manera exclusiva en los solicitantes de asilo procedentes de Siria, lo que orienta hacia ellos todas las respuestas invisibilizando otras realidades.

Los hechos son diferentes. Un vistazo a la evolución de algunos datos sobre migración y asilo arroja tres conclusiones fundamentales:

En primer lugar, Europa no es la región del mundo que recibe un mayor número de refugiados, a pesar del incremento producido en los dos últimos años.

Segundo, a Europa han llegado casi uno de cada cinco solicitantes de asilo procedentes de Siria.

En tercer lugar, la llegada de los solicitantes de asilo se hace a través de las mismas rutas que emplean los migrantes económicos para acceder a la Unión Europea.

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Fuente: Datos de ACNUR, EUROSTAT, FRONTEX. Elaboración propia.

Europa o la política migratoria del “bombero pirómano”

La “comunitarización” de las políticas migratorias de la Unión Europea ha generado una narrativa común sobre la migración y su gestión basada, desde hace años, en los ejes que refleja la actual Agenda Europea sobre Migración.

Al observar la evolución de este enfoque común, a golpe de crisis puntales, sujeto siempre a las rigideces institucionales y la radioactividad política del debate migratorio, cuatro tendencias destacan por encima de las demás.

1. La securitización y privatización de la gestión de las fronteras

La centralidad adquirida por el control de fronteras refleja el preeminente enfoque de seguridad en la política migratoria -con énfasis en la labor policial y de lucha contra la criminalidad- en lugar de adoptar uno de derechos humanos. Buena prueba de ello son los órganos y agencias desde las que se aborda la migración y la movilidad, sus mandatos, actividades y los presupuestos que se les otorgan.

Destaca Frontex, paradigma de la construcción de la fortaleza europea. Esta agencia descentralizada de la Unión Europea tiene como objetivo llevar a cabo una gestión integrada de sus fronteras exteriores. Las agencias contribuyen a la aplicación de las políticas comunes, de manera que a pesar de que cada Estado miembro sea el responsable del control y vigilancia de sus fronteras, Frontex facilita la aplicación de medidas comunitarias entre la UE y las administraciones nacionales. Entre sus actividades está la organización de las operaciones de vigilancia marítima, capacitación de fuerzas y cuerpos de seguridad y coordinación de vuelos de repatriación.

Los presupuestos de Frontex los aporta la Comisión Europea, siendo completados con contribuciones de los países miembros. Entre 2009 y 2016, los recursos de esta agencia se han multiplicado por tres, pasando de 83 a 254 millones de euros.

 La centralidad adquirida por el control de fronteras refleja el enfoque preeminente de seguridad en la política migratoria en lugar de adoptar uno de derechos humanos

2. La criminalización del fenómeno migratorio: lucha contra las mafias, creación de categorías dentro de los flujos migratorios e inmigración irregular

Un eje de la política migratoria europea es la lucha contra las redes criminales transnacionales de trata y tráfico de seres humanos, con el objetivo declarado de acabar con el “modelo de negocio” que los sostiene. La política de los países europeos, sin embargo, se ha convertido en el combustible inesperado del negocio mafioso, cerrando vías seguras y disparando las rutas informales para inmigrantes y solicitantes de asilo.

Dentro de estos denominados “flujos mixtos” de acceso a Europa coexisten algunos perfiles cuya especial vulnerabilidad reconocen y abordan las normas europeas, concediendo un régimen de protección diferenciado para víctimas de trata, solicitantes de asilo y menores de edad no acompañados. Este planteamiento resulta cuestionable en tres sentidos.

En primer lugar, la naturalidad con la que se asume la incorporación de los solicitantes de asilo a estos flujos de personas tratando de acceder ilegalmente a Europa refleja una interpretación cada vez más estrecha de la obligación de protección. Esto termina por forzar el empleo de estas vías de entrada irregular en lugar de propiciar un acceso seguro a la Unión Europea para los solicitantes de asilo.

En segundo lugar, esta diversidad de tratamientos exige de un sistema de identificación que hoy en día dista de ser eficaz. Los procesos para solicitar y acceder a esta protección están en general más orientados a evitar que nadie que no cumpla y pruebe escrupulosamente su situación de vulnerabilidad pueda acceder a ellos que en atender a las necesidades concretas de protección.

Por último, los inmigrantes en situación irregular quedan definitivamente fuera de todo marco de protección. La merma del reconocimiento legal para las personas en situación administrativa irregular no impide la existencia de un mercado de trabajo no declarado que demanda de forma constante mano de obra en ámbitos como la agricultura, la construcción o el trabajo doméstico. Además de multiplicar su vulnerabilidad, la respuesta de facto de las instituciones equipara la irregularidad administrativa a un delito: arrestos, detenciones y dificultades para acceder a la justicia en respuesta a los abusos de los que puedan ser víctimas. Más aún, la percepción de la inmigración irregular como una amenaza para la seguridad se ha visto intoxicada en los últimos años por la inferencia de vínculos con la violencia y el terrorismo .

3. La externalización del control migratorio en Estados terceros

El vínculo entre cooperación y migración debería partir de una mirada a los migrantes como actores del desarrollo. Lejos de eso, la forma de plantearlo y ejecutarlo por parte de las autoridades de la Unión Europea, sus Estados miembros y los Estados receptores, distorsiona la política de cooperación para convertirla en un instrumento más de control. Una herramienta más para frenar la llegada a Europa de los flujos migratorios irregulares. Se destinan partidas de cooperación a fuerzas de seguridad y mecanismos militares y policiales, mientras se firman opacos acuerdos y compromisos multilaterales o bilaterales en cuya negociación concurren intereses alejados del respeto a la vida, la dignidad y los derechos de los migrantes y solicitantes de asilo.  Esta cooperación resulta mucho más estrecha, excepcional y controvertida con los países limítrofes de la UE. El ejemplo del acuerdo con Turquía es meridianamente claro.

Se destinan partidas de cooperación a fuerzas de seguridad y mecanismos militares y policiales, mientras se firman opacos acuerdos y compromisos multilaterales o bilaterales en cuya negociación concurren intereses alejados del respeto a la vida, la dignidad y los derechos de los migrantes y solicitantes de asilo

Este enfoque tampoco ha impedido la triple traición que la comunidad internacional en general y la Unión Europea en particular han infligido al pueblo sirio. Primero, en su posición frente a la gestación y estallido del conflicto en Siria y la respuesta al surgimiento del Daesh. Segundo, en la magra financiación y compromiso con los organismos multilaterales y ONG a cargo de la gestión y funcionamiento de los programas de ayuda a los refugiados. Y finalmente, en el alzamiento de muros físicos y legales para la entrada segura en Europa de quienes huyen del conflicto, condenados a condiciones de vida miserables en los campos de los países vecinos.

4. La quiebra de principios fundacionales y compromisos legales de la Unión Europea ante las “crisis”

Uno de los ejes de la política migratoria de la Unión Europea es la creación de un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), expresión de un compromiso por parte de los Estados miembros de crear un ámbito común y homogéneo de protección. La realidad lo ha puesto a prueba y la excepcionalidad que rodea la gestión de la actual “crisis” ha afectado elementos esenciales de la identidad de la Unión: la idea de un espacio de defensa y protección de los derechos humanos, la solidaridad entre Estados miembros y el propio cumplimiento de las obligaciones adquiridas por parte de los Estados. Cuando se contrasta con los hechos, la retórica europea pierde lustre:

Cinco Estados han reaccionado suspendiendo la aplicación de la normativa que regula el espacio de libre circulación para frenar la llegada de solicitantes de asilo e inmigrantes en situación irregular ya dentro del espacio común europeo.

– Actualmente hay más de 40 casos abiertos por los incumplimientos en la obligatoria trasposición de las directivas que definen el derecho al asilo y la protección internacional en los Estados miembros.

Se incumplen sistemáticamente los compromisos de aportación de recursos materiales, humanos e infraestructuras, una de cuyas consecuencias ha sido la progresiva privatización de las acciones y proveedores de servicios para el control fronterizo.

– El sistema establecido para el reparto de responsabilidad de tramitación de las solicitudes de asilo (Reglamento de Dublín) ha cargado en los países limítrofes la gestión de los flujos de acceso a Europa. Una responsabilidad derivada directamente del diseño del SECA y que el resto de Estados rara vez están dispuestos a compartir.

Se están incumpliendo los acuerdos de reubicación y reasentamiento. De los 160.000 solicitantes de asilo que los Estados miembros se comprometieron a reubicar desde Grecia e Italia y los 22.000 reasentamientos de solicitantes procedentes de fuera de la UE, a 18 de mayo se habían efectuado 1500 reubicaciones y 6321 reasentamientos.

Se populariza la práctica de las ‘devoluciones en caliente’, lo que vulnera la ley internacional. España sentó el precedente con la aprobación en la Ley de Seguridad Ciudadana de los rechazos en frontera en las vallas de Ceuta y Melilla, que introducía una coletilla: “En todo caso, el rechazo se realizará respetando la normativa internacional de derechos humanos y protección internacional de la que España es parte”. Esto dota a esta práctica de apariencia de legalidad, al menos hasta que los tribunales lo refuten tras un proceso largo que, en muchos casos, ni siquiera tendrá lugar . Lo curioso es que este planteamiento inicialmente criticado por la Comisión Barroso es ahora el seguido por la UE en su acuerdo con Turquía, donde se ha hecho una interpretación libre de las obligaciones hacia los solicitantes de asilo y de las condiciones en el país de retorno: el hecho de declarar una devolución “segura” no basta para que lo sea.

Consulta aquí la línea del tiempo de las decisiones de la UE respecto a la crisis de migrantes y refugiados

Un modelo ilegal, inmoral y disfuncional

El resultado de la consolidación de estas cuatro tendencias en las políticas migratorias europeas apunta una conclusión clara: las muertes y violaciones de los derechos humanos que se están produciendo en las fronteras exteriores de la Unión Europea son consecuencia directa de una serie de decisiones políticas y de su aplicación. Este es el mensaje que han trasladado diferentes agencias y órganos del sistema de Naciones Unidas, instituciones nacionales de defensa de los derechos humanos y organizaciones internacionales.

La propia narrativa de la emergencia diluye la responsabilidad política y genera un aura de excepcionalidad en la que el mal menor es un enfoque cortoplacista que vulnera la legalidad vigente e ignora los valores fundacionales de Europa.

La tragedia derivada de un reto trastocado en crisis será tanto mayor si el conjunto de la Unión desperdicia la oportunidad de una reforma en profundidad de este sistema disfuncional que multiplica los riesgos de la movilidad humana y jibariza sus oportunidades. En el corto plazo, cualquier alternativa debe considerar, como reclaman todos los ámbitos e instancias de defensa de los Derechos Humanos, el establecimiento de suelos legales firmes en el conjunto de la Unión Europea, sobre la base de la legislación internacional vigente. También la garantía de un reparto equilibrado y obligatorio de las responsabilidades con respecto a los refugiados, sobre la base de un presupuesto común de protección e integración. En el medio y largo plazo, urge una reconsideración del modelo de inmigración hacia Europa que contemple vías más abundantes y seguras pactadas con los países de origen y apuntaladas por un ejercicio activo de pedagogía social. Europa puede retornar un siglo en su política de fronteras, como está haciendo, o liderar un nuevo modelo global de movilidad que refleje los riesgos y las oportunidades del siglo XXI.

 

Virginia Rodríguez es coordinadora del área de investigación de porCausa.

Este artículo fue originalmente publicado en la revista Refugiados de eldiario.es